1. Introdução
A contratação de serviços contínuos é prática recorrente na Administração Pública, especialmente em áreas como vigilância, limpeza e transporte. Por sua própria natureza, tais contratos envolvem prestações sucessivas ao longo do tempo e, por isso, demandam atenção redobrada quanto ao gerenciamento de riscos.
Uma falha não identificada ou não corrigida em tempo hábil pode trazer uma série de problemas (como reajustes indevidos, descumprimento de obrigações acessórias, falhas na fiscalização etc.) que culminam no que se convencionou chamar de “efeito bola de neve” contratual.
Este artigo aborda como a adequada gestão de riscos nos contratos contínuos pode prevenir esse fenômeno, evitando prejuízos e a responsabilização de agentes públicos.
2. O que caracteriza o “efeito bola de neve” contratual?
A expressão remete à acumulação progressiva de falhas operacionais, técnicas ou jurídicas ao longo do tempo. Em contratos contínuos, essa acumulação tende a ser inicialmente “silenciosa” e “ganhar volume” à medida que a execução avança, dificultando soluções pontuais.
Exemplos comuns incluem:
- Pagamentos sem a devida verificação de cumprimento das obrigações pelo contratado;
- Aditivos reiterados sem avaliação de vantajosidade;
- Ausência de planejamento para transição contratual ao fim do prazo.
A somatória desses fatores pode gerar, além dos prejuízos citados, o comprometimento da continuidade dos serviços.
3. A matriz de riscos como instrumento preventivo
A Lei n.º 14.133/2021 introduz, no art. 6º, inciso XXVII, a definição de matriz de riscos como cláusula contratual que estabelece, dentre outras, a distribuição das responsabilidades entre as partes quanto a eventos futuros. Nos contratos contínuos, tal cláusula ganha ainda maior relevância, uma vez que permite à Administração antever fragilidades contratuais e estabelecer estratégias de prevenção e resposta.
Sua elaboração deve ocorrer com base em uma análise prévia de vulnerabilidades, considerando:
- Histórico de execução contratual de serviços similares;
- Condições de mercado e particularidades regionais;
- Probabilidade e impacto de eventos adversos (ex.: rotatividade de mão de obra, mudanças legislativas, interrupções logísticas);
- Capacidade administrativa para fiscalização contínua.
Embora, em regra, não seja de utilização obrigatória em contratações de serviços continuados, devendo ser regulamentada a exigência em cada unidade administrativa, a ausência de cláusula de matriz de riscos ou sua formulação meramente simbólica priva a contratação continuada de um relevante instrumento voltado à prevenção, ao enfrentamento e à gestão de imprevistos.
4. Planejamento e fiscalização como eixos de contenção
Contratos contínuos exigem planejamento com alto nível de detalhamento, porque apenas uma contratação bem planejada será capaz de sobreviver aos diversos riscos e imprevistos que podem se aplicar durante um prazo de vigência capaz de perdurar por até dez anos.
O Estudo Técnico Preliminar (ETP) constitui um dos elementos centrais da fase de planejamento, pelo qual se analisam as necessidades da Administração, as alternativas disponíveis para supri-las, os requisitos do objeto e os parâmetros mínimos de desempenho, o que contribui para a mitigação de riscos recorrentes na execução.
Já durante a execução, a fiscalização contratual não pode se limitar ao registro documental ou à aferição formal de metas.
A fiscalização eficaz demanda: acompanhamento sistemático, com registros periódicos; interlocução ativa com o contratado; encaminhamento célere de não conformidades ao setor responsável e adoção de medidas corretivas dentro do próprio ciclo mensal de medição.
Além disso, recomenda-se que a designação de fiscais observe a complexidade do objeto e preveja o apoio técnico quando necessário, evitando sobrecarga e improviso.
5. O papel dos indicadores de desempenho e das revisões periódicas
O uso de indicadores de desempenho objetivos e mensuráveis é prática recomendável (e muitas vezes negligenciada) nos contratos contínuos. A sua definição possibilita:
- Aferição consistente da qualidade da execução;
- Fundamentação para aplicação de sanções, se necessário;
- Subsídios para decisões sobre prorrogação ou renovação;
- Identificação precoce de desvios operacionais.
Adicionalmente, a realização de revisões periódicas do contrato (preferencialmente semestrais) permite avaliar:
- O cumprimento de eventuais metas pactuadas;
- A adequação do modelo de fiscalização adotado;
- A necessidade de ajustes contratuais ou de planejamento para nova contratação.
Esse acompanhamento sistemático funciona como uma espécie de “freio preventivo” para que pequenos erros não se convertam em problemas estruturais ao longo do tempo.
Uma alternativa interessante, trazida pelo § 3º, art. 88, da NLLC, consiste na adoção, mediante regulamento, do cadastro de atesto de cumprimento de obrigações. A solução, ao vincular o desempenho da execução ao contratado no referido cadastro, incentiva que se adote maiores esforços durante a execução do contrato e previne a acumulação de irregularidades ao longo do tempo.
6. A responsabilização decorrente da omissão na gestão de riscos
A omissão na gestão de riscos em contratos contínuos pode ensejar responsabilização administrativa, civil e até penal dos agentes públicos envolvidos.
Os Tribunais de Contas, inclusive, têm destacado a necessidade de atuação diligente e proativa dos gestores e fiscais na condução desses ajustes contratuais, com base nos princípios da eficiência, economicidade e continuidade do serviço público.
A ausência de fiscalização eficaz, a inércia diante de falhas recorrentes ou a prorrogação de contratos com histórico negativo são circunstâncias que podem ser interpretadas como infrações disciplinares, ensejando sanções aos agentes envolvidos.
7. Considerações finais
A prevenção do “efeito bola de neve” nos contratos contínuos exige mais do que zelo formal. Exige planejamento técnico, monitoramento contínuo e cultura institucional voltada à gestão de riscos.
A NLLC oferece os instrumentos normativos (como a matriz de riscos e mecanismos de controle da execução), mas a sua efetividade depende da ação estratégica dos agentes públicos responsáveis.
Iniciativas que sistematizam processos, padronizam documentos e fortalecem a governança institucional contribuem significativamente para a consolidação de práticas mais seguras e eficazes na Administração Pública.
